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實現政治問責的三條道路
2018年12月18日 11:54 來源:中國社會科學網 作者:馬駿 字號
關鍵詞:預算;選舉制度;改革;權力;政治問責;建立;歐洲;政府;中國;實現

內容摘要:現代預算制度在政府內部建立起集中、統一的預算控制,將所有的財政資金都納入統一的預算控制程序之中,編制一個能夠詳細、準確地反映政府及其各個部門全部活動的政府預算,并將其提交給立法機構進行審查、批準,由立法機構從外部監督政府的財政收支活動。國家先建立現代選舉制度并不斷完善之,若干年后才啟動預算改革,建立現代預算制度。從1978年到1999年,中國財政改革的重點主要集中在收入方面,在這一時期,財政體系具有許多“前預算時代”的特征:一方面在政府內部缺乏對收入和支出集中統一的預算控制,另一方面各級人民代表大會(簡稱人大)也不能有效地進行預算監督。

關鍵詞:預算;選舉制度;改革;權力;政治問責;建立;歐洲;政府;中國;實現

作者簡介:

  建立一個對人民負責的政府,是現代國家治理的核心問題。運用什么樣的問責機制才能實現這個目標。本文首先建構了一個政治問責的理論框架,根據這一理論,同時運用歷史比較方法,識別出三條實現政治問責的道路;并分別對這三條道路進行比較和分析。 

  實質上,政治問責的核心問題是對權力進行控制以防止出現權力濫用。那么,在設計問責制度時有兩個問題是最基本的:誰來(或不能)使用權力?如何使用權力?相應地,就會產生兩類最基本的問責制度分別來解決這兩大問題。 

  對于第一個問題由誰來使用權力,在兩千多年的政治史上,人類嘗試了許多的解決方式,其中主要有暴力、血緣繼承、任命、抽簽、考試和選舉。在現代社會之前,血緣繼承被認為是最主要也最具合法性的權力轉移方式。而在現代社會,選舉則成為最主要也最具合法性的權力轉移方式。19世紀是選舉民主確立其至高無上的地位的時代。相對于暴力以及血緣繼承來說,選舉能夠和平地轉移權力。相對于暴力、血緣繼承、任命和考試來說,選舉制度是民主地、公平地實現權力轉移的方式。選舉制度具備了一些以前的選舉制度沒有的現代特征:自由、競爭、平等。在20世紀,隨著選舉制度繼續完善(例如實行普選制)和一些學者(例如熊彼特)的努力,選舉逐漸變成民主的代名詞,并成為最主要甚至是唯一的政治問責制度。然而,這些年來,越來越多的研究開始質疑選舉問責的有效性。如前所述,政治問責涉及的兩個基本問題,選舉制度只能解決前者,卻無法解決后者。此時,預算制度就非常重要了。 

  對于實現政治問責來說,控制權力行使的最佳方式就是控制政府的活動,而控制活動最好的辦法就是控制資金。直到現代公共預算建立之后,財政體系才變成一個能夠有效地約束權力使用、促進財政問責的制度。現代預算制度在政府內部建立起集中、統一的預算控制,將所有的財政資金都納入統一的預算控制程序之中,編制一個能夠詳細、準確地反映政府及其各個部門全部活動的政府預算,并將其提交給立法機構進行審查、批準,由立法機構從外部監督政府的財政收支活動。預算將迫使行政官員在公眾及其代表們面前陳述他們開展的活動以及開展這些活動的理由。通過審查政府的預算,公眾及其代表們就可以審查政府的活動是否必要、成本是否合理,有權力的機構和部門就能夠做出同意或者不同意的決定。這樣,預算制度就成為一個非常有效的、對權力的使用進行監督和約束的控制制度,進而就能夠成為一個基本而且重要的問責工具。 

  總之,對于“由誰來使用權力”這個問題來說,選舉制度相對而言是一個最好的制度;對于“如何使用權力”或者“如何控制權力的使用”來說,預算制度是一個最好的制度。假設各國最初都是從既無現代選舉制度也無現代預算制度的條件下開始國家建設的話,那么,至少存在三條實現政治問責的道路。這三條道路不僅在理論上成立,也存在于現實中。 

作者簡介

姓名:馬駿 工作單位:中山大學行政管理研究中心、政治與公共事務管理學院

職稱:教授

轉載請注明來源:中國社會科學網 (責編:賽音)
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