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《美國安審法》背離法治精神
2019年08月14日 09:30 來源:中國社會科學網-中國社會科學報 作者:費秀艷 字號

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  2018年8月,美國《外國投資風險審查現代化法》(以下簡稱《美國安審法》)經特朗普總統簽署后正式生效。該法不失為美國應對國際范圍新安全議題的重要舉措,但同時也反映了美國自身安全感的缺失。總體而言,《美國安審法》是美國為了維護其全球霸權地位、加強自身安全感而不惜采取具有保護主義與歧視主義性質的立法,違反了美國以前所倡導的法治精神。

  立法目的具有保護主義傾向

  在立法目的方面,《美國安審法》將是否威脅美國領先地位作為國家安全審查的要素之一,這具有較強的保護主義傾向。該法第1702(c)(1)條規定:若某項交易涉及應予以特殊注意的國家,該國家已被證明或自己聲稱具有獲取影響美國國家安全領域領先地位的某項關鍵技術或關鍵基礎設施的戰略目的,則可將其作為審查國家安全風險的要素。根據該條中“領先地位”的措辭,可以推斷美國將領先地位與國家安全相掛鉤,其邏輯是威脅美國領先地位即具有威脅美國國家安全之嫌疑。因此,美國所謂的國家安全并非通常意義上的國家生死存亡之安全。另外,關于“國家安全”的定義,《美國安審法》擴展了1950年美國《國防生產法》中“國家安全”的外延,將所有與美國國土安全及關鍵基礎設施相關的議題均納入“國家安全”范疇。“國家安全”定義的廣泛性與不確定性減損了立法的可預期性,同時給予外國投資委員會過于寬泛的自由決定權,這可能導致外國投資委員會武斷執法,以維護美國領先地位為判斷標準而將可疑投資納入國家安全審查范圍。

  立法原則違反了非歧視原則

  在立法原則方面,《美國安審法》明確要求嚴格監控來自應予以特殊注意國家的投資,并要求美國商務部長原則上每兩年向國會和外國投資委員會提交有關中國在美投資的詳細報告,這違反了非歧視原則。一方面,哪些國家為美國所認定的“特殊注意國家”,美國將采取何種認定標準,美國區別對待這些國家的理由是否充分,值得商榷。美國根據國家主權原則雖然有權自主認定哪些國家為“特殊注意國家”,但事實上一旦某些國家被列入該名單,來自這些國家的投資者在美投資即面臨著更為嚴格的國家安全審查,這事實上造成了對這些投資者的歧視待遇。另一方面,《美國安審法》不僅要求提交有關中國在美投資的詳細報告,同時要求報告應分析中國在美投資與《中國制造2025》之間的關聯情況,還要求報告應提供有關美國公司在中國投資的具體情況,美國對中美往來投資“特別”監控的做法會導致相關投資者擔心因國家安全審查問題而陷入投資失敗,這不僅是對中國的歧視待遇,事實上也是對相關中國投資者和美國投資者的歧視待遇。

  立法內容有違人權保護之嫌

  在立法內容方面,除了前述所論及的保護性與歧視性條款,《美國安審法》還存在其他不符合法治精神的規定。其一,《美國安審法》不僅要求對關鍵基礎設施、能源資產、關鍵物質等“事物”影響方面進行安全審查,還要求對“人力資源可用性”方面進行審查。第1702(c)(4)條規定若外商投資導致美國國防部、其他聯邦部門或與美國國家安全促進部門可雇用的擁有與國家安全相關知識與技能的人力資源潛在減少,這可作為國家安全風險審查的要素之一。這意味著美國未來可能以國家安全為由限制美國高科技人才的就業選擇,侵犯這些人員在人權方面應當受到保護的經濟和社會權利。其二,《美國安審法》第1702(c)(3)條將外商投資主體是否擁有良好的遵守美國法律記錄作為審查要素之一,這提高了對投資主體守法方面的要求,但同時也意味著外商投資主體可能因其先前違反美國法律行為而被拒絕此次在美國的投資,這似乎有溯及既往之嫌疑。其三,《美國安審法》第1702(b)(6)條規定美國總統將敦促美國盟友和伙伴建立與美國相似的外資國家安全審查機制,其實質是美國企圖聯合盟國共同建立歧視中國的審查機制、共同遏制中國在高科技領域的對外投資,這違反了“良法”與“善治”的要求。

  科技進步增加了美國不安全感

  隨著科技的進步,國家安全概念已突破了傳統的軍事安全與國防安全范疇,擴展至基礎設施安全、網絡安全、個人信息安全等新領域。《美國安審法》第1702(b)(4)條明確指出國家安全問題近些年來已發生了轉變,那些對國家安全產生極大潛在風險的投資本質也已發生了改變,因此美國認為有必要更新本國外資國家安全審查立法。誠然,《美國安審法》是對新安全議題的回應,但如何理解該法中所提及的“投資本質也已發生了改變”?特朗普曾在“301調查”總統備忘錄中公開表示“中國指示中國公司對美國公司及其資產進行系統性的投資和收購,并為這些投資并購提供便利,以使得中國公司獲得先進技術和知識產權,并在中國政府的產業計劃認為重要的行業領域實現大規模技術轉讓”。據此推斷,美國政府認為某些投資的主要目的不是獲取經濟利益,而是投資者母國企圖通過投資獲取東道國先進科技。美國深刻擔憂本國喪失在科技與其他方面的領先地位,從而在新近立法中以國家安全審查為名規定了各種審查要求。

  全球化負面影響導致美國懷疑法治

  美國曾是全球化的推動者與國際法治的積極構建者,曾引領WTO多邊談判及其法治建設,并借助WTO推動貿易全球化。然而,全球化同樣對美國傳統產業造成了沖擊、削弱了美國勞動力在價格方面的競爭優勢、加劇了美國國內收入分配的不均衡,這導致美國對是否應繼續推進全球化與國際法治建設持懷疑態度。與美國相對應,中國自加入WTO以來經濟方面獲得了長足發展。美國貿易代表在《2018年中國WTO合規報告》中認為中國未能良好遵守WTO法律規則,認為中國的非市場經濟體制與國家主導的經濟發展模式對其他WTO成員造成了嚴重損害,認為現行國際法律秩序未能有效約束中國的不當競爭行為、導致美國貿易利益受損。《美國安審法》第1702(a)(6)條援引了第34屆總統艾森豪威爾的講話,即“如果我們在貿易政策方面失敗,我們就全完了”。由此可見,《美國安審法》出臺的部分原因是為了解決美國的貿易問題。結合美國政府近期公然違反WTO多邊法治而采取單邊貿易制裁措施的一系列舉動,不難推斷美國政府近期已放棄對法治精神的堅守,不惜以任何手段維護美國利益優先。

 

  (本文系國家社科基金重大項目“中國特色自由貿易港的建設路徑及法治保障研究”(18ZDA156)、海南大學自由貿易港研究專項研究計劃“海南自由貿易港投資制度創新法律問題研究”階段性成果)

  (作者單位:華東政法大學科學研究院、金磚國家法律研究院)

作者簡介

姓名:費秀艷 工作單位:華東政法大學科學研究院、金磚國家法律研究院

課題:

本文系國家社科基金重大項目“中國特色自由貿易港的建設路徑及法治保障研究”(18ZDA156)、海南大學自由貿易港研究專項研究計劃“海南自由貿易港投資制度創新法律問題研究”階段性成果

轉載請注明來源:中國社會科學網 (責編:齊澤垚)
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