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中國古代邊疆治理的利弊得失:基于土司制度的分析
2019年08月26日 09:36 來源:《西南民族大學學報》(人文社會科學版)2018年第2期 作者:切排 趙志浩 字號

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作者簡介:

  【作者簡介】切排,蘭州大學西北少數民族研究中心教授,博士生導師,研究方向: 藏學。趙志浩,蘭州大學西北少數民族研究中心博士研究生,研究方向: 民族地區公共管理。

  【基金項目】教育部人文社會科學重點研究基地重大項目“安多藏區基層社會治理的調查與研究”( 16JJD850005) 、2016 年蘭州大學中央高校基本科研業務費專項資金重點項目“藏族牧區牧民專業合作組織與運行機制研究”( 16LZUJBWZD015) 階段性成果。

  我國是一個幅員遼闊的國家,其中包括廣大邊疆地區。據統計,我國擁有陸地邊境線約2. 2萬公里,黑龍江、吉林、遼寧、內蒙古自治區、新疆維吾爾自治區、西藏自治區、廣西壯族自治區和云南等8 省區與14 個國家接壤,其中有30 多個民族屬于跨境民族,人口總數約1150 萬。邊疆的發展、穩定和繁榮是邊疆建設的根本目的,也是全黨和全國各族人民的共同心愿,因此如何有效治理好邊疆成為關鍵問題。對邊疆的治理不僅要了解邊疆現實狀況,也需要對中國古代中央王朝對邊疆治理的經驗和教訓予以總結。本文通過對中國古代封建王朝邊疆治理邏輯的分析,總結邊疆治理的利弊得失,希望能夠為現在邊疆建設提供有益的借鑒和參考。

  中國古代的中央王朝對于內地和邊疆的態度是不同的。例如,唐太宗的大臣李亮向太宗進言曰: “臣聞欲綏遠者必先安近。中國百姓,天下根本; 四夷之人,猶于枝葉。擾其根本以厚枝葉,而求義安,未之有也。”而唐太宗對此看法給予了肯定,說: “割枝干以奉枝葉,木安得滋榮!”由于統治者對于內地和邊疆采取不同的態度,因此也導致了統治者治理邊疆地區遵循了一種不同于治理內地的邏輯。本文將其歸納為“成本—效益”邏輯。統治者往往根據“成本—效益”的估值,決定對邊疆( 外夷之地) 采取不同的治理態度。如果效益大于成本,帝國的統治者往往采取積極治理的態度; 而成本大于效益,帝國的統治者一般會采取消極治理的態度。

  一、中國古代的邊疆治理邏輯

  何為邊疆?在中國的語境中,邊疆之“邊”,既有邊緣之意,也有邊遠之意;邊疆之“疆”,則既有邊界之意,也有國家管轄的土地之意。在中國古代,是以統治的核心區域來界定邊疆的。中央政府統治的核心區為內地,而核心區的外圍地區被劃分為四夷之地,這些地區則稱為邊疆。當然不同朝代,邊疆的區域是不同的,但關于邊疆的基本理念是一致的。在統治者眼里,邊疆有以下幾個內涵:首先,邊疆處于國家統治內地的外圍,處于國家間接統治或者放任自流的狀態;其次,邊疆地區多高山大川,自然環境惡劣,交通不便,非常閉塞;再次,邊疆地區以漢族以外的其他民族為主體民族,多以游牧、狩獵為主要經濟形態;第四,邊疆地區發展程度低,文化落后。王銘銘將其分為“三圈”,即核心圈、中間圈和外圈。核心圈就是指漢人城鄉地帶,有編戶記錄,并向帝國交稅。而中間圈和外圈,則是以少數民族居住的地帶,有部分編戶甚至完全沒有編戶,以向帝國朝貢為主,很少交稅。核心圈是本文意義上的內地,而中間圈和外圈則是本文所指的邊疆地區。這兩組概念具有相同的內涵,只是分析的角度不同。

  封建王朝不同的階段對邊疆的治理策略不同。尤怡文認為中國封建王朝根據風險統治的模式可以分為不同的階段,包括“治世”、“盛世”、“亂世”、“中興”等不同的發展階段。據此本文將封建王朝的統治劃分為不同的歷史時期,如下圖所示:

  如圖所示,橫軸代表“時間”,豎軸代表“王朝盛衰”變化。王朝在剛開始建立的時候,會大體經歷一個“治世”階段(圖O-A階段),然后經歷一個短暫的低潮或者沒有低潮,就進入了“盛世階段”(即圖B-D),之后便進入衰退階段(即E-F階段),王朝中后期會經歷一個或多個“中興”階段(圖F-I階段),之后會進入長期衰退階段(圖I-N階段),最后走向滅亡。在王朝的不同階段,國家治理邊疆的策略是不同的。當王朝處于“治世”和“盛世”階段,即圖中O-C階段,國家就會開疆拓土,積極進行邊疆治理,甚至在部分地區設置地方行政機構,直接納入到國家的統治范圍。當王朝處衰敗時期,即C-N的階段,國家會放棄對部分邊疆的治理,或者換一種治理方式,由直接治理改為間接治理。

  “成本—效益”(Cost-Benefits)是一對重要的經濟學概念。19世紀初,法國經濟學家朱樂斯·帕帕特首次提出了“成本—效益”分析。其后,意大利經濟學家帕累托用帕累托改進(Pareto Improvement)重新界定了“成本—效益”的內涵。1940年,美國經濟學家尼古拉斯·卡爾多和約翰·希克斯在總結前人理論的基礎上提出了卡爾多-希克斯準則(Cardol-Hicks Improvement),從而一舉奠定了“成本—效益”分析的基礎。卡爾多-希克斯準則認為大多數政策的實施,會改變原先不同集團的社會利益的格局,一部分人獲益一部分人受損,當受益大于損失,并能夠彌補損失的情況,即為卡爾多-希克斯改進。隨后“成本—效益”分析引入了政府公共項目投資的運作分析當中,使政府能夠在追求公平正義目標的前提下,實現公共項目的經濟效益和社會效益的最大化。成本效益分析方法的基本原理是針對某項支出目標,提出若干實現該目標的方案,運用一定的技術方法,計算出每種方案的成本和效益,通過比較方法,并據一定的原則,選擇最優的決策方案。

  本文認為,統治者在治理邊疆的過程中,就是按照“成本—效益”邏輯,實現利益最大化。在統治者眼中,內地和邊疆好比枝干和枝葉。“枝干”(內地)是國家的根基,統治者不會放棄任何一寸土地,會通過官僚系統想方設法地進行有效治理。而對于邊疆地區,則有所不同。國家建立之初,開辟了大量的邊疆土地。如果效益大于成本,統治者就會積極治理,甚至設置郡縣,將這些邊疆地區直接納入到國家統治之下。但是如果效益小于成本,在國家建立之初,國力強盛,可以用內地所取得的財政彌補邊疆治理財政的虧空。但是長此以往,這會成為中央政府的財政負擔。這時國家會由直接治理轉變為間接治理。羈縻制度、土司制度就是國家找到的經略邊疆、消耗國家財政較少的間接治理制度。當國家使用羈制度和土司制度治理之時,中央政府財政還是處于巨大虧損的時候,可能會選擇放棄治理。

作者簡介

姓名:切排 趙志浩 工作單位:蘭州大學西北少數民族研究中心

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