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從程序性管制走向監管型治理:法德兩國公立高校與政府關系變革的法律透視
2019年08月26日 16:41 來源:《復旦教育論壇》2018年第6期 作者:姚榮 字號
關鍵詞:程序性管制;監管型治理;公立高校與政府關系;學術自由;治理風險

內容摘要:對于法德兩國而言,如何在強調績效責任與公共利益的同時,保障學術自由與學術自治不受侵害,顯得尤為緊迫。

關鍵詞:程序性管制;監管型治理;公立高校與政府關系;學術自由;治理風險

作者簡介:

  作者簡介:姚榮,1990年生,男,江蘇泰州人,南京師范大學教育科學學院講師,管理學博士,主要從事教育法律與政策、高等教育組織與管理研究。江蘇 南京 210097

  內容提要:傳統上,法國與德國公立高校與政府的關系分別被置于公務分權與間接行政的理論框架之下。鑒于學術自由基本權保障的邏輯起點,政府對高校的監督,往往以法律監督為主,以專業監督為輔。然而,在“巨細靡遺”的高等教育法律規定的影響下,公立高校自治權也面臨著被“掏空”的風險。同時,法律一致性原則也使得高等教育變革變得異常困難。國家對公立高校進行“程序性管制”的局限,開始受到廣泛的責難與抨擊。20世紀80年代以來,受新公共管理運動的影響,傳統的行政法治主義原理逐漸被新行政法的綱領與教義所取代。通過框架性立法、國家與大學的合同關系以及高等教育質量保障體系等變革舉措,法德兩國公立高校與政府的關系開始從程序性管制向監管型治理轉變。然而,這種轉變也蘊含著一系列治理風險。一方面,新型規制空間與控制權的創設,使法律監督與專業監督的界限模糊,學術自由的基本權保障面臨危機。另一方面,大學內部管理自治權的強化,可能對學術自治構成威脅。對于法德兩國而言,如何在強調績效責任與公共利益的同時,保障學術自由與學術自治不受侵害,顯得尤為緊迫。

  關 鍵 詞:程序性管制 監管型治理 公立高校與政府關系 學術自由 治理風險

  標題注釋:全國教育科學規劃2018年度國家青年課題“高等教育質量保障的法律規制研究”(CIA180271)。

  以法國與德國為代表的歐陸國家高等教育系統,與“盎格魯-撒克遜”傳統的國家和地區存在截然不同的規制傳統與治理理念。一方面,法國與德國將高等教育視為公共服務體系的重要組成部分,高校往往具有公法人的法律地位并受到國家的法律監督乃至專業監督;另一方面,源于中世紀的自治傳統以及學術自由基本權利的憲法保障,為國家監督介入高校設置了界限。據此,法國與德國公立高校與政府關系的變革,始終受到這種公法傳統的影響與支配。

  一、公務分權與間接行政:法德兩國公立高校與政府分權的經典理論及其弊病

  傳統上,法德兩國的公立高校與政府之間的關系,分別受到公務分權理論與間接行政理論的支配與影響。在德國,“高等學校被認為是州的間接行政的承擔者”[1]。當其作為國家機構或公法設施時,須執行國家委辦的政府事務,并接受政府的專業監督或合理性監督。具體而言,根據德國公法釋義學的經典思路,涉及國家與大學關系的事務被劃分為純粹學術事項、國家與大學協辦事項、國家委辦事項三類。[2]在事務類型劃分的基礎上,根據所涉及事務領域的屬性來界定大學自治的強度,或者更準確地說,界定大學被容許獨立于國家干預的程度。一方面,當大學履行國家“委辦事項”(包括人事、預算、醫療等)時,國家不僅可對其進行法律監督,亦可對大學實施專業監督(又稱合目的性或合理性監督)。此時,大學實際上被視為公營造物,缺乏完整的法人權利能力。另一方面,當大學作為自治性行政主體,完成自治固有事項時,國家則僅能對其進行合法性監督。[3]

  在法國,類似的狀況也長期存在。通常而言,公立高校與政府之間的關系總體上被置于公務分權的框架下。在1968年之前,法國公立高校被界定為行政性公務法人。它與其他一些特殊的公共機構一樣,被認為承擔著一些不同于普遍行政事務的職能。自1968年以后,公立高校所承擔的公務開始與其他公共機構分離。1968年教育法改革,確立了“大學組織機構的自治性,既體現為實施高等教育公共服務的自治性,也體現為實施大學政策的自治性”。值得指出的是,盡管1968年《高等教育方向指導法》賦予其獨立的法人地位,但是政府對高等學校的“細節管制”(detailed regulation)與“中央計劃”(central plan)傳統尚未根本改變。此后,1984年1月26日頒布的法律將大學定義為“科學、文化、技術類事業組織”(etablissement public à caractère scientifique,culturel et professionnel),從而使大學具有了獨立的法律人格,由其內部選舉產生的委員會實施自我管理。當前,國家對高等教育的管理主要由中央政府直接實施,且掛靠在巴黎的各個部委之下。具體而言,大學職稱評審以及學位授予等事項①,受到中央政府下屬各類委員會(如教授遴選委員會)的管制。除此之外,在涉及教師自治乃至教授自治的學術“核心范疇”(如教師招聘、學業評價),法國政府則保持高度謙抑。[4]概言之,法國高等教育系統具有較強的中央集權的特征,高等教育的發展通常是國家有目標干預的結果,同時,它在很大程度上也受學術共同體的控制。有影響力的教師代表傳統上培育了和教育部之間的緊密聯系,充當了國家和學術界之間的紐帶。[5]

  顯然,法德兩國公立高校與政府的關系,均表現出一種特殊的“雙重治理結構”。一方面,為了保障學術自由基本權利,法國與德國均強調學術自治的傳統,并分別通過法律予以確認。另一方面,鑒于高等教育作為公共服務的傳統,國家對高校的監督(包括法律監督與專業監督兩類)也具有相應的法律依據,以保障公共利益與國家意志的實現。據此,在以法國與德國為代表的歐陸國家,公立高校自治權往往被視為國家行政之外的“剩余產品”,且范圍主要是學術領域。[6]

  然而,基于法治主義原理,建構公立高校與政府之間關系的傳統,也具有一系列內在弊端。一方面,巨細靡遺的法律規定,限縮了公立高校的自治權限與空間。例如,根據1969年《基本法》的修訂,德國聯邦議會獲得了關于高等教育事項的通則立法權。據此,1976年頒布實施的《高等學校總綱法》本應定位為一部“框架性”的法律。然而,該法律卻“在很大程度上包括了學生課程和考試行為、大學招生標準和教授任命及任期的基本規則,如規定教授必須在獲得院系同意的情況下才能跳槽到另一所大學,如果其所在院系撤并了則另當別論”[7]。受此影響,德國高校的“研究與教學程序于不知不覺中被行政科層化(burokratisiert),國家對此頒布大量規則、擴充法制,以致更深刻地在法律上、財政上限制學術自治”[8]。除此之外,德國各州的法律也對公立高校的自治產生了較大的“限縮效應”。誠如Eric Barendt所言:“《高等學校總綱法》規定大學有權在州法律的限制范圍內、在得到州準許的前提下進行自我管理,制定校內基本規章制度。但我們明顯能看到,州法律明顯限制了大學自我規制的實質自由。因此,尚不確定這一規定,是否更多是用來裝點門面的。”[9]

  正因為如此,不乏公法學者對于國家限縮大學自治權限的做法表示質疑。例如,德國公法學者賴因哈特·亨德爾(Reinhard Hendler)認為,“雖然從自治的觀點來看,一個公法組織單位在自負其責處理事務的同時,也接受那些處于專業監督之下的和受主管的國家機關的指示權約束的任務(即所謂的委辦事務或指示任務),亦無不妥之處,在自治領域經常可以見到這種將自治的事務與委辦事務(指示任務)結合起來的情形。這里唯一要指出的是高校的例子。如果一個公法組織單位的全部活動領域都受到專業監督,就談不上自治了。自治機構決策和發展的自由空間有多大,關鍵取決于法律監督的具體尺度。如果該尺度包含不確定的法律概念,就可能顯著壓縮自治機構的行政自主權。”[10]我國臺灣地區學者周志宏教授認為,“立法在大學領域只能扮演框架立法的角色,針對大學目的、任務以及基本權利的限制作最低條件的規范。法律所為的規定不應過度干預大學內部基于學術、教育目的的自主判斷,以免侵害大學自治權,因此不得為明確、具體的細節規定。”[11]概言之,大學自治下的法律保留只能是框架性、低密度的法律保留。

  另一方面,程序性管制模式具有低效、煩瑣與僵化的弊病。從某種意義上而言,程序性管制模式,是法治主義走向極端化的表現形式。以德國為例,受高等教育“一體性理念”(Der Gedanke der Einheithichkeit)的影響,學習規則與高校考試規則的制定,被視為德國州高等教育權與大學學術自由權合作的規范領域。高校在制定這兩類規則時,受到政府的行政監督。有學者認為,“政府雖有對大學自治規章的許可權,卻不允許政府借由許可權對教學與學習的內容產生任何影響。”[12]“監督制度不是作為掌控或降低學術水準的工具。同樣地,教育部長致力于維護所有大學學習課程的某種程度上的一致性亦不屬于對大學的控管。”[12]然而,實踐證明,國家對學習與考試事項的“框架性規制”(framework regulations),如考試規則,被證明是煩瑣與低效的。[13]

  值得指出的是,程序性管制模式是“法律一致性”原則適用的必然結果。依據尼夫(Neave)教授的理論,“法律一致性的核心原則”是幫助處于規范化道路上的國家保證公平、公正的原則,但這卻使得高等教育系統的變革變得異常艱難,因為這種變革需要公平地、系統地貫穿整個體系。這可能是許多歐洲國家解除對高等教育系統管制的主要原因之一。[14]

作者簡介

姓名:姚榮 工作單位:南京師范大學教育科學學院

課題:

全國教育科學規劃2018年度國家青年課題“高等教育質量保障的法律規制研究”(CIA180271)。

轉載請注明來源:中國社會科學網 (責編:畢雁)
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