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張俊偉:深化財稅改革要更加注重四方面內容
2019年08月26日 15:06 來源:中國經濟時報 作者:張俊偉 字號

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  更加注重發揮人大的作用;更加注重發揮行政管理改革對財政改革的引領作用;更加注重財政部門和各支出部門權責關系的重塑;更加注重發揮社會參與和輿論監督的作用。

    

  深刻理解現代財政制度

  黨的十八屆三中全會從國家治理現代化的高度對深化財稅改革作出了全面部署。近年來,一系列重大改革舉措相繼出臺,具體如:修訂《預算法》,完善了預算管理制度框架;建立了相對完備的地方政府債務管理制度,建立了相對完備的PPP管理體系;提高預算透明度、預算績效管理、優化財政支出結構取得新進展;稅制改革取得顯著進展等。可以說,財稅領域是近年來我國改革力度最大、進展最明顯的領域之一。

  在解決舊矛盾的同時,一系列新問題又凸顯出來。具體如:營改增導致地方政府主體稅種消失,分稅制何去何從?房地產稅改革正在銜枚疾進,但如何才能避免房地產稅改革對地方財政運行帶來嚴重沖擊?預算改革如何克服普遍存在的激勵不足、能力不足問題,消除形式主義現象?如何才能有效化解地方債存量債務風險,保持各級財政穩健運行等。上述這些問題都需要在理論上和實踐中作出及時而明確的回答。上述問題的產生,既有改革走向深入,實踐提出新問題的原因;也有對現代財政認識不深刻,改革方式不夠科學的原因。要進一步推進財稅體制改革,需要從治理的高度深化對現代財政制度的認識。

  黨的十八屆三中全會提出了現代財政制度的改革目標。至于什么是現代財政制度,全會決定并沒有給出明確的定義。就像現代公司制度一樣,現代財政制度也是一個相對的、動態的概念。根據多數人的理解,現代財政制度就是近現代以來發達市場經濟國家廣泛認可、普遍采用的財政管理基本原則和基本制度。具體如稅收法定、預算透明、規范統一等。從社會治理的角度理解,現代財政制度首先應該體現為一種社會理念。我國是社會主義國家,堅持馬克思主義為指導,強調人民是國家的主人。作為歷史的創造者,人民群眾有權參與公共事務管理,有權監督政府,有權分享社會發展成果。作為社會治理的重要支柱,現代財政的制度設計應當有助于上述理念的實現;現代財政制度是一系列機制和制度設計,具體如:稅收法定原則,政府不能隨便征稅(收費);預算編制、審批、執行和監督的相關規定和程序;人大對預算的控制權,即人大機關審查、批準和監督預算的程序和權限;人大機關對財政赤字的監督和控制等;則是現代財政制度運行應展示的績效特征,具體如:稅收體系規范高效、公眾納稅遵從意識高;預算統一、規范,資金使用高效;公眾參與度高,滿意度高;財政運行穩健、風險可控等。人們講推進現代財政制度改革,通常就是指上述第二個層面概念上的重構財政管理基本制度和基本運行機制。在此過程中,如果新制度、新機制的設計不能全面體現新理念的要求,就會因為改革動力缺乏而出現改革舉步維艱的局面;反過來,如果把現代財政制度的績效特征作為改革的直接目標,就會因為改革聚焦失準而陷入事務主義,整日忙忙碌碌最終卻事倍功半。

  要突出四個“更加注重”

  今后一段時期,深化財稅體制改革要更加突出四個“更加注重”。

  一是更加注重發揮人大的作用。財稅改革(特別是預算管理改革)涉及政府系統內部復雜利益關系的調整,僅靠政府自身力量來推動改革顯然是不夠的,需要為改革注入新的動力。人大一手托著政府,一手托著公眾,是推進財政改革最合適的、可以倚重的制度性力量。應采取切實措施解決人大代表監督意愿不足、監督能力不足的問題,通過激活人大監督為財政改革注入新的活力。

  二是更加注重發揮行政管理改革對財政改革的引領作用。財政運行反映政府職能及政府履職方式。當前我國預算管理中存在的許多問題,其實是政府職能越位、缺位與錯位并存,政府管理法治化水平有待提高、執法裁量空間較大的外在反映。只有以治理現代化為引領,在政府改革(如按照透明、高效、可問責、分權的原則再造政府業務流程、優化政府機構設置、優化政府績效評價體系等)的視角下策劃現代財政制度改革,才能為財政改革創造良好外部條件。反過來,僅靠財政部門單兵突進地“往前拱”,結局必然是難以行穩致遠。

  三是更加注重財政部門和各支出部門權責關系的重塑。建立現代財政制度(特別是預算制度)涉及到預算管理方式、管理流程和績效評價機制的顯著改變,必然帶來財政部門和支出部門權責關系的深刻調整。在改革過程中,不僅各支出部門需要實現角色轉換,就是財政部門也要實現角色轉換。如果僅僅把眼光盯在各支出部門上而忽視財政部門的職能轉變,就會出現步調不一致、相互掣肘的現象,阻礙改革順利推進。

  四是更加注重發揮社會參與和輿論監督的作用。要推動現代財政制度改革,還必須有序擴大社會主義民主,充分發揮社會力量,尤其是智庫和專家學者的作用,充分發揮輿論監督的作用,為改革注入更多的推動力量。

  重點抓好四方面改革工作

  當前,財稅領域矛盾眾多,熱點頻出。總體上看,這是改革進入深水區的反映。我們要保持定力,抓住主要矛盾不放松,力爭在關鍵問題上取得突破,使財稅改革取得決定性勝利。

  一是平穩推進房地產稅改革。房地產稅改革是黨的十八屆三中全會決定的改革內容。近年來有關方面為推動房地產稅改革做了大量的前期準備工作,目前推出該項改革的時機已經基本成熟。在房地產價格嚴重高估的背景下推出房地產稅改革,其風險和社會沖擊是比較大的。我們必須考慮房產稅改革對房地產價格及地方財政收入的影響,考慮房地產稅對地方債務風險的影響,考慮房地產稅對居民消費的影響,制定一攬子行動方案以減輕房產稅改革帶來的社會震蕩,平穩實現改革過渡。

  二是完善政府間收入分配制度。房地產稅改革為完善政府間收入分配提供了難得的契機。應根據基本公共服務均等化的要求,著力構建中央—省—市(縣)—鄉(鎮)四級行政管理體制。在此基礎上,把所得稅、消費稅、增值稅由中央、省兩級政府分享;把房產稅確定為市(縣)、鄉(鎮)共享稅。此外,把車船稅、環境保護稅等確定為地方稅,在市(縣)、鄉(鎮)級政府分享;資源稅根據稅收規模和影響范圍確定在不同層級間的分配。收入分享的比例,既要考慮收入貢獻,也要考慮人口因素。在分稅的基礎上,建立中央對省、省對縣兩級轉移支付制度,最終形成既有差別,又能在省級范圍內保證基本公共服務均等的收入分配制度。

  三是妥善處理地方債務風險。地方政府隱性債務的形成不是完全的市場交易行為,因此,化解隱性債務風險也不能走“完全市場化”的路子。過去兩年,強力“去(政府)杠桿”導致地方債風險快速暴露,部分城商行、農商行資本充足率迅速下降,最終引發銀行信用較大收縮,已從實踐上證明了“完全市場化”的路子是走不通的。對此,有關方面應保持清醒頭腦。應及早謀劃、建立債務風險分擔機制,以調動地方政府、金融機構、融資平臺以及社會借款人化解地方政府隱性債務風險的積極性,為市場機制發揮決定性作用、推動高質量發展奠定堅實基礎。

  四是加快既有改革措施的落實。近年來,有關部門在預算績效管理、中期財政管理框架、財政透明度等方面出臺了許多改革舉措。我們要以全面實施預算績效管理為抓手,把握住最新一輪機構改革的難得機遇,優化政府機構和職能設置、優化人員和資金配備,把各項改革措施落實好、貫徹好。

 

  (作者系國務院發展研究中心宏觀經濟研究部研究室主任、研究員)  

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姓名:張俊偉 工作單位:

轉載請注明來源:中國社會科學網 (責編:張文齊)
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