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[文摘]孫曉霞:進一步培育地方政府債券市場健康發展
2019年08月11日 22:13 來源:《清華金融評論》2019年第7期 作者:孫曉霞 字號

內容摘要:以防風險、調結構為使命,進一步培育地方政府債券市場健康發展。以國家治理現代化為目標,進一步健全相關制度,推進全面改革。

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  【原文標題】供給側改革引領地方政府債券市場高質量發展 

  【作者簡介】孫曉霞中國國債協會會長、對外經濟貿易大學“一帶一路”PPP發展研究中心聯席主任 

    

  2009年我國地方政府債券重啟發行以來,其發展取得顯著成效目前地方政府債券在規模上已超越國債和政策性金融債,成為債券市場第一大品種。     

  我國地方政府債券是滿足地方政府融資需求、支持地方經濟建設的重要券種,其發展歷程與我國不同階段的改革發展需要相適應。2009年,為應對國際金融危機,破解地方政府融資難題,規范地方政府融資途徑,增強地方安排配套資金和擴大政府投資的能力,我國重啟地方政府債券發行,先后經歷了“代發代還”“自發代還”和“自發自還”三種模式演變。 

  2015年,新《預算法》正式實施,地方政府債券自發自還全面推開,與中央首次提出供給側結構性改革命題的歷史時機相契合。隨著自發自還平穩有序推進,地方政府債券進入創新發展階段,繼2017年推出項目收益專項債后,2019年又試點通過商業銀行柜臺市場發行地方政府債券。近期,為加大逆周期調節力度,更好發揮地方政府專項債券的重要作用,集中資金支持重大在建工程建設和補短板,增強投資對經濟的托底能力,中辦、國辦發布通知,要求做好地方政府專項債券發行及項目配套融資工作,通知的發布將促進地方政府舉債融資機制更加完善,推動地方政府債券沿著市場化改革方向發展。 

  地方政府債券是積極財政政策的重要手段,在供給側結構性改革中發揮了穩增長、降成本、補短板的重要作用。地方政府債券是法定的地方政府舉債融資工具,迄今已累計發行近20萬億元,成為地方政府籌集建設資金的重要渠道(如圖1所示)。 

  近期,國家出臺政策,允許將專項債券作為重大公益性項目資本金,積極鼓勵金融機構提供配套融資支持,明確了“專項債+市場化融資”的組合融資方式,此舉不僅可以保障基礎設施、公共服務領域的基建補短板項目的融資需求,還將有效撬動更大規模新增基建投資,最終拉動整體基建投資和國內生產總值(GDP)增速。第一,地方政府債券是穩增長的直接力量。2015年以來,新增地方政府債券發行增速持續維持高位,復合年均增長率達48.1%,在保持較高財政投入力度和支出強度、保障地方經濟增長方面發揮了重要作用,成為“擴內需,穩增長”的有效手段。第二,地方政府債券是降成本的重要舉措。地方政府債券的發行大幅降低了地方政府融資成本,節約了債務利息支出,截至2018年底,地方政府債務平均利率約為3.5%,比2014年末降低約6.5個百分點,通過債務置換,累計節約利息約1.7萬億元。第三,地方政府債券是補短板的有效途徑。地方政府債券通過債務資金支持重大戰略和重點領域項目建設,推動在建基礎設施項目建設,擴大有效供給,補齊發展短板。近年來,我國新增地方政府債券發行規模逐年上升,2019年預算安排新增債務額度達到3.08萬億元,新增地方政府債券資金主要投向土地儲備、棚戶區改造、基礎設施建設、醫療、教育、環保等重要公益性項目,補短板作用不斷強化。 

  地方政府債券為債券市場提供優質金融產品,在供給側結構性改革中發揮了防風險、調結構的重要作用。地方政府債券屬于政府債券范疇,同國債一樣,在滿足政府融資需求的同時,還兼具金融功能。地方政府債券是提升國家治理的重要抓手,在供給側結構性改革中發揮了完善債務管理體系、增強宏觀調控能力的重要作用。財政是國家治理的基礎和重要支柱,地方政府債券作為創新產物,其本身出現、發展就是我國財政體制改革和金融供給側改革的重要組成部分。     

  歷經十年,我國地方政府債券市場取得了長足發展,但仍面臨一些挑戰,主要體現在: 

  從財政視角看,地方政府債券期限品種有待豐富,市場化發行機制有待完善。2017年以前,我國地方政府一般債券和專項債券只有單一品種,2017年財政部試點推出項目收益專項債,但目前無論在發行規模占比,還是在期限品種豐富程度上,都與美國存在較大差距。在期限結構上,我國地方政府債券發行主要分布于3年、5年、7年、10年期,1年期和10年期以上發行量偏少,平均占比不足2%。從發行定價來看,一級市場發行利率與二級市場收益率經常出現較大背離,且常低于二級市場收益率,同時,各地區發行利率區別不大(如圖2所示),未能很好反映出各地區經濟、債務情況差異。 

  從金融視角看,市場流動性有待提升,投資者主體有待拓展。目前,我國地方政府債券市場流動性較低,與國債、政策性金融債相比,地方政府債券成交量占比和換手率明顯偏低,2018年,地方政府債券存量占全市場的比重已達31.9%,但交易量僅占全市場總交易量的5.6%,相應地,其換手率也僅為24.07%(如圖3所示)。投資者主體較為單一是影響地方政府債券流動性的一個主要制約因素,當前,商業銀行仍然是地方政府債券的絕對持有主力,持有規模超過80%,而保險、基金、證券、個人、境外投資者等投資者持有占比非常小。商業銀行大量持有地方政府債券且多數持有到期,不僅限制了二級市場流動性,而且投資者同質化也不利于市場風險分散。 

  從國家治理視角看,地方政府運行透明度有待提高,政府債務立法有待健全。近年來,地方政府對信息披露工作逐步加大重視,但仍存在發行信息透明度不高、部分地區財政數據滯后和缺失、部分專項債券項目信息披露不充分,以及信息披露口徑、格式、內容不統一,信息披露質量不佳等問題,影響市場參與者的投資交易意愿。在信用評級方面,評級結果趨于同質化,尚未充分反映區域信用差異,地方政府債券評級體系還須進一步規范,評級機構獨立性和公信力也有待提高。在立法方面,當前,我國政府債務法律法規明顯滯后,缺乏政府債務基本法,現行只有一部1992年頒布的《國庫券條例》,其中很多規定已不適應當前管理需要;地方政府債務立法更是存在空白,雖然相關制度文件很多,但法律位階較低,且缺乏系統性和協調性。 

  為更好地發揮地方政府債券在穩增長、擴內需、補短板方面的重要作用,需要進一步強化其融資功能。以防風險、調結構為使命,進一步培育地方政府債券市場健康發展。以國家治理現代化為目標,進一步健全相關制度,推進全面改革。 

 

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