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美國發起的貿易戰威脅國際法律秩序
2019年08月23日 09:25 來源:《紅旗文稿》2019/16  作者:柳華文 字號

內容摘要:中美關系是當今世界最重要的雙邊關系之一。美國發起的貿易戰不僅事關中美兩國,更與世界經濟發展、國際關系穩定和國際法律秩序維護密切相關。美國的所作所為,正在違反國際法,威脅多邊貿易體制和國際法律秩序。一、美國對待國際法:孤立主義、實用主義、單邊主義和保護主義

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  中美關系是當今世界最重要的雙邊關系之一。美國發起的貿易戰不僅事關中美兩國,更與世界經濟發展、國際關系穩定和國際法律秩序維護密切相關。美國的所作所為,正在違反國際法,威脅多邊貿易體制和國際法律秩序。

  一、美國對待國際法:孤立主義、實用主義、單邊主義和保護主義

  人類社會取得的進步和發展,離不開國際社會追求和平、正義和發展的主旋律。國際法就是這種追求的法律基礎。美國在相當程度上主導了聯合國的建立和戰后國際秩序的形成。在聯合國的建立、發展和運作過程中,在國際立法和法律實施中,美國在相當程度上發揮了主導性的作用。但是,美國一直在國際法領域有獨特的立場,這一立場也將它與其他西方國家比如歐洲國家區分開來。美國對待國際法,具有孤立主義、實用主義、單邊主義的特征。

  美國倡導甚至主導國際法規則的制定、國際機構的建立,也經常敦促其他國家履行相關的國際條約,但它自己卻置身其外,不批準大量它曾積極參與促成的國際條約,比如聯合國《海洋法公約》《建立國際刑事法院的羅馬規約》等。美國這種對國際法既積極、又消極的態度由來已久。它充分利用自己在制定規則、領導國際機構、影響規則實施中的主導作用,“長袖善舞”,“為我所用”,同時又避免受到國際法的約束,表現出對國際法的“兩面性”。

  其實,在1941年美國總統羅斯福和英國首相丘吉爾制定《大西洋憲章》之后,在很長一段時間里,美英一直引領著全球自由貿易規則的發展。同時,作為世界貿易大國,美國經常表現出例外主義的傾向,不愿意接受國際法的約束。關稅和貿易總協定(GATT)之所以用“臨時適用”的名義存在了40余年,并未成為正式的國際組織,就是因為美國國會從中作梗。在1994年審議批準烏拉圭回合文件時,美國國會的反對觀點集中在世界貿易組織(WTO)尤其是它的爭端解決機制可能侵犯美國主權的問題上。在當時克林頓政府與國會參院領袖多爾達成的協議中,明確提出美方要監督、評估和影響WTO解決爭端委員會的工作,稱如果評議結果顯示專家組的工作達不到美國方面期望的目標,美國就退出WTO協定。

  近年來,以WTO為代表的多邊貿易體制正在遭到美國或明或暗的抵制。由于不能滿足自己一方的愿望和訴求,美國杯葛WTO上訴機構成員的選舉,使得WTO上訴機構將于2019年12月面臨癱瘓,WTO爭端解決機制搖搖欲墜。在貿易領域,美國罔顧自身承擔的WTO條約義務,不斷動用單邊措施對貿易伙伴任意加征關稅、實施貿易制裁;在投資領域,加大國家安全審查力度,嚴格限制中國企業對美國企業尤其是高科技企業的并購行為,阻止中國投資者進入美國市場。美國在貿易自由化和投資便利化立場上出現明顯退步,對一般國際法的孤立主義、實用主義和單邊主義在經貿領域變得更加突出,在實質上表現為明顯的保護主義。

  作為世界上最大的發達國家,美國其實是國際法律體系和秩序的最大受益者。然而,美國并沒有滿足。經濟、科技、軍事等多方面一家獨大的美國,正在違反、破壞既有的法律框架,成為現有法律秩序的威脅。一國有重塑國際秩序的愿望是正常的,但是美國的表達和實現路徑以“美國至上”為口號,動輒對他國和國際組織進行脅迫、壓制和強求,缺乏合法性、正當性和建設性。

  二、美國對待中美貿易:關稅大棒、限制措施、長臂管轄和恐嚇欺凌

  中美貿易戰,究其實質是美國我行我素,違反國際法,特別是多邊貿易規則體系,以國內法凌駕國際法之上,破壞國際法治。美國對國際法“合則用,不合則棄”,更多的是用國際法約束別人,而不是自己。在貿易戰中,美國對自己的國際法義務能規避就規避;對國際法中的抽象概念和規則做單邊解釋;實在不行,則無視國際法。

  《美國國際法雜志》編委之一的朱迪斯·貝洛在該雜志1996年7月號上發表的“社評”中提出,WTO基本上是一個主權國家的聯合體,其運作有賴于對規則的自愿遵守。她說,遵守WTO(規則)仍然是可以選擇的。一個成員方的法律或措施如果受到(專家組裁決)反對,它有三種選擇:第一種,撤銷違法措施,或者改正疏漏,遵守裁決;第二種,它可保持違法措施或者不改正疏漏,而是提供利益補償來恢復被違法措施打亂了的已商定的平衡;第三種,它也可選擇不變更其法律或措施,不提供補償,而愿接受對它的出口作報復。她明確地說:“若政治有此需要,或者應經濟變動的要求而值得做,WTO成員得采取違反WTO協定的行動,只要它愿補償受損害的貿易伙伴,或受到抵銷性報復就行。”這完全是實用主義和強權政治的邏輯。這種說法在國際經濟法學界受到批評,但是很遺憾,它是美國政府現實做法的反映。

  美國啟動“232 調查”并采取措施,舉世嘩然。歐盟認為,美國措施并非基于所謂“國家安全”考慮,只是借口“國家安全”規避WTO法律約束,是“偽裝的”保障措施,因此歐盟有權依據WTO《保障措施協定》采取措施;中國表示,美國的行為“實際上”構成保障措施,不能接受,并將采取反制措施。美國對“國家安全”的考慮有其國內法的借口,但是并不符合WTO框架下允許的“國家安全例外”。

  2018年3月22日,美國政府單方面拋出所謂對華“301調查”報告,對中國提出“盜竊知識產權”“強制技術轉讓”等不實指責,宣稱將對從中國進口的價值500億美元商品加征25%關稅。“301 條款”是攻擊性的貿易政策工具,據此進行的調查是典型的單邊主義和保護主義做法。美國辯稱調查是依國內法進行的,涉及的是知識產權問題,與WTO貿易規則無關。然而,判斷是否涉及WTO規則,其標準應當是WTO規則本身,而不是美國國內法。相關調查涉及WTO《與貿易有關的知識產權協定》。而且美國根據調查未經世界貿易組織授權單方面采取加征懲罰性關稅的措施,違反了WTO規則。

  美方多次出爾反爾,導致中美經貿磋商嚴重受挫。一份可持續、可執行的國際協議的達成需要締約雙方在平等基礎上相互尊重,并在內容上體現公平善意。美國政府動輒揮舞關稅大棒進行威脅,是不負責任的,違背了WTO規則,也不符合通常的國際條約的締約原則。針對美國采取的一系列單邊貿易措施,中國政府依據WTO規則和國際法基本原則采取了合理、適當的反制措施,既依照WTO相關規則和爭端解決程序向WTO 提出對美國的申訴,又針對美國提出的加征關稅清單提出了中國的反制清單,這是主權國家捍衛主權和自身合法利益的合法和正當的舉動。

  隨著中美經貿摩擦不斷升級,美國對中國經貿和科技領域的遏制行為輪番登場。美國動輒主張的長臂管轄是一種霸權主義行為。長臂管轄在國際法上首先是缺乏根據,沒有國際法基礎;其次是產生侵犯他國主權和管轄權、侵犯他國企業和公民個人權益的后果。伴隨科技、通訊、交通的發展以及經濟全球化,美國的長臂管轄影響廣泛而深遠。美國國會行使寬泛的立法權,不斷制定包含域外適用內容的立法,為美國行政機關和司法機關行使管轄權提供依據。美國的長臂管轄維護了美國利益,卻違背一般國際法,直接與其他國家的管轄權相沖突,同時更沒有對域外被告提供平等保護,當然引起了歐盟以及諸多國家的抗議、抵制和對抗,有的國家直接通過阻止立法。

  美國毫無證據地打壓中國的華為公司。通過美國法的域外適用,華為前財務執行官孟晚舟過境時被加拿大當局扣留,面臨引渡程序和刑事指控。2019年5月15日,美國總統特朗普簽署行政命令,援引《國家緊急狀態經濟權力法案》,要求美國進入緊急狀態。在此緊急狀態下,美國企業不得使用對國家安全構成風險的企業所生產的電信設備。此舉嚴重破壞全球供應鏈的穩定性與可預期性,損害全球價值鏈分工模式。美國方面濫用全球貿易規則中的“國家安全例外”條款,更不擇手段地利用國內法蓄意打壓特定的中國企業,這種做法既不公正,更不光彩。

  中國在全面推動依法治國的過程中,積極打造法治化、國際化、便利化的營商環境。同時,中國不得不面對和回應美國的長臂管轄。與美國不同,中國堅守法治原則和合理性原則。5月31日,中國商務部宣布將建立“不可靠實體清單”制度,有極強的針對性,法律依據清晰,目標明確。

  作為世界第二大經濟體,改革開放40多年來中國形成了自己的發展規模和包括創新能力在內的發展實力。中國已是不可忽視、具備承壓韌性和反制能力的經濟大國。中國不會主動挑事,但是也絕不會任人宰割。中國的發展水平及其與世界業已形成的經濟聯系,使中國具有不懼艱難、不怕強權的底氣和信心、定力與能力。中國將繼續全面推進改革開放,也會更加積極地使用法律武器保護國家、企業和公民的利益。

  三、美國正在威脅和破壞國際法律秩序

  5月30日,美國總統特朗普不顧已達成的美國、墨西哥、加拿大區域貿易協定,宣布將從6月10日起,對所有墨西哥輸美產品征收5%的關稅,直到非法移民不再通過墨西哥進入美國。特朗普在白宮聲明中威脅說:“如果(非法移民)危機持續下去,關稅將在2019年10月1日提高到25%……”美國的經貿霸凌主義行為可謂是步步緊逼。

  貿易戰和法律戰就像是看不見硝煙的“戰爭”,其規模和影響遠甚從前。非法阻擋、遏制其他國家和人民的發展,打壓代表著先進技術和發展方向的公司,甚至對個人進行法律包裝下的威嚇和攻擊,破壞的是法治精神、公平正義、人權和自由,甚至是先進科學技術的發展和應用。聯合國成立以來已經走過了70多個年頭,世界向何處去,成為一個必須回答的迫切的問題。美國的所作所為,使這個追問更加迫切。

  “得道多助,失道寡助”。人們不能遲疑,要繼續維護以《聯合國憲章》及其宗旨和精神為基礎國際法體系,繼續維護以WTO協定為基礎的多邊貿易體制,既要推動在聯合國的框架下改革和發展現有的法律秩序,包括促進WTO自身的改革,同時也要反對逆世界潮流而動、破壞國際法和國際法治的行為。

  5月28日,WTO上訴機構前主席彼得·范登博舍法官在日內瓦發表告別演說。他指出,基于規則的多邊貿易體系當前面臨一系列危機。爭端解決機制是WTO的核心,可以為多邊貿易體系提供安全保障和可預測性,并限制了任何成員單方面認定另一成員是否違反WTO法律規定的權利。可是該機制正在面臨年底前停擺的窘境。12月10日之后,WTO上訴機構將僅剩下1名法官,嚴重低于規定的7名,導致上訴機構名存實亡,進而使得整個爭端解決機制癱瘓。范登博舍法官指出:“大多數世界貿易組織成員不希望國際貿易沒有規則,或者更準確地說,不希望國際貿易的規則由爭議中最強大的一方所決定。”美國自2016年5月阻撓韓國籍上訴機構成員張勝和連任至今,一直持續反對爭端解決機構啟動上訴機構新成員選任程序。為解決危機,至少75個成員多次提出聯合提案,而美國沒有參與擺在桌面的任何改革建議的討論。目前,這一僵局仍然看不到解決的希望。

  德國總理安吉拉·默克爾5月30日在美國哈佛大學第368屆畢業典禮上說:“保護主義、貿易沖突會危害自由的國際貿易,繼而損害當今繁榮的根基。”她呼吁,要多邊主義不要單邊主義,要有全球化思維而非單一國家思維;要思想開放,而不是做孤立主義者。

  美國單方面發起貿易戰,片面追求自身利益至上,無視國際法,違反國際法基本準則,敲響了破壞世界經濟增長和國際法律秩序的警鐘。

  有人說貿易戰拼的是實力,有人說貿易戰拼的是規則,其實,貿易戰拼的更是道義。這是一場單邊主義與多邊主義、保護主義與自由貿易、強權與規則之戰。當今世界各國及其人民都在謀求可持續發展,擴大國際交流與合作的需求比以往任何時間都大,也比以往任何時候都可能。中國主張的是開放,是合作共贏、共同發展,是共同構建新型國際關系、構建人類命運共同體。中國遵守國際法,維護多邊主義和多邊貿易機制,中國在貿易戰中維護的立場和利益符合世界絕大多數國家在經貿發展中的需求和利益。

  “天行健,君子以自強不息。”中國堅持和平發展,這一點不會改變。在國際環境深刻復雜變化的背景下,中國始終堅持首先做好自己的事,保持冷靜清醒,展現定力和擔當,這一點不會改變。中國在積極運用現行國際法維護自身權益的同時,將與世界其他國家一道,推動全球治理體系朝著更加公正合理的方向發展,繼續做構建人類命運共同體的倡議者和踐行者,這一點也不會改變。

 

  (作者系中國社會科學院國際法研究所副所長、研究員)

 

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